Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2000/60/ES, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky, směrnice 2006/118/ES o ochraně podzemních vod před znečištěním a zhoršováním stavu a směrnice 2008/105/ES o normách environmentální kvality v oblasti vodní politiky.
Společným cílem právních předpisů EU v oblasti vody je ochrana lidského zdraví a životního prostředí před kombinovanými účinky toxických nebo perzistentních znečišťujících látek. Tato iniciativa se týká směrnice 2000/60/ES1 (rámcová směrnice o vodě) a jejích dvou „dceřiných“ směrnic, směrnice 2006/118/ES2 (směrnice o podzemních vodách) a směrnice 2008/105/ES3 (směrnice o normách environmentální kvality), které se společně zaměřují na ochranu podzemních a povrchových vod4. Doplňují další příslušné právní předpisy v oblasti vody, tj. směrnici (EU) 2020/2184 (směrnice o pitné vodě)5, směrnici Rady 91/271/EHS6 (směrnice o čištění městských odpadních vod), směrnici 2008/56/ES7 (rámcová směrnice o Strategii pro mořské prostředí), směrnici 2006/7/ES8 (směrnice o vodách ke koupání), směrnici 2007/60/ES9 (směrnice o povodních) a směrnici Rady 91/676/EHS10 (směrnice o dusičnanech).
Právní předpisy obsahují seznamy znečišťujících látek a norem jakosti a zahrnují požadavky na jejich pravidelný přezkum. Ustanovení čl. 16 odst. 4 rámcové směrnice o vodě vyžaduje, aby Komise pravidelně, nejméně jednou za čtyři roky, přezkoumávala seznam prioritních látek, které představují riziko pro vodní prostředí, tj. povrchové i podzemní vody. Konkrétně v případě povrchových vod článek 8 směrnice o normách environmentální kvality vyžaduje, aby Komise přezkoumala přílohu X rámcové směrnice o vodě (seznam prioritních látek), zatímco v případě podzemních vod článek 10 směrnice o podzemních vodách vyžaduje, aby Komise každých šest let přezkoumala přílohy I a II samotné směrnice o podzemních vodách. Tato revize a posouzení dopadů slouží rovněž k podání zprávy Evropskému parlamentu a Radě, jak je uvedeno v článku 8 směrnice o normách environmentální kvality.
Potřebu aktualizovat seznamy potvrdila kontrola účelnosti v roce 2019, která rovněž dospěla k závěru, že další zlepšení právních předpisů by zvýšilo jejich účelnost, účinnost a soudržnost. S ohledem na zastřešující cíl vodní politiky EU jsou obecnými cíli této iniciativy:
- zvýšit ochranu občanů EU a přírodních ekosystémů v souladu se Strategií v oblasti biologické rozmanitosti a Akčním plánem nulového znečištění14, které jsou zakotveny v Zelené dohodě pro Evropu;
- zvýšit účinnost a snížit administrativní zátěž právních předpisů, aby EU mohla rychleji reagovat na vznikající rizika.
Expozice chemickým látkám v pitné vodě může mít řadu krátkodobých i dlouhodobých účinků na zdraví. Chemické látky také ohrožují vodní prostředí, což vede ke změnám dominantních druhů a ke snížení nebo ztrátě biologické rozmanitosti. Stanovení a kontrola norem environmentální kvality (NEK) pro chemické látky ve vodních útvarech doplňuje legislativu týkající se zdrojů a způsobů šíření, neboť v případě potřeby prosazuje přísnější normy pro výrobu, emise nebo používání a snižuje náklady na úpravu pitné vody.
Právním základem návrhu je článek 192 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). Podle článku 191 a čl. 192 odst. 1 SFEU je EU povinna přispívat k úsilí o zachování, ochranu a zlepšování kvality životního prostředí, podporovat opatření na mezinárodní úrovni určená k řešení regionálních nebo celosvětových problémů životního prostředí a bojovat proti změně klimatu.
Povrchové a podzemní vody v EU jsou znečištěny řadou znečišťujících látek. Znečištění se šíří po proudu vodního toku a pod zemí a 60 % evropských povodí je mezinárodních (buď sdílených mezi členskými státy, nebo mezi členským státem a zemí mimo EU). Z tohoto důvodu je k řešení znečištění a dalších přeshraničních dopadů zásadně důležitá a nezbytná spolupráce mezi členskými státy a opatření na úrovni EU, a to prostřednictvím stanovení harmonizovaných norem a vytvoření harmonizovaných systémů sběru a sdílení údajů. Bez opatření na úrovni EU by se řešení znečištění stalo neúnosně nákladným, zejména pro členské státy ležící po proudu vodního toku.
Kontrola účelnosti právních předpisů EU v oblasti vody v roce 2019 potvrdila, že rámcová směrnice o vodě a její dvě „dceřiné“ směrnice spustily nebo posílily opatření k řešení přeshraničních tlaků na vodní zdroje na úrovni povodí, a to jak na vnitrostátní, tak na mezinárodní úrovni.
Konkrétně v souvislosti se znečišťujícími látkami rozlišují právní předpisy mezi látkami, které jsou považovány za rizikové na úrovni EU, a látkami regionálního nebo vnitrostátního významu a řeší je odlišně. Cílem této iniciativy je zlepšit způsob, jakým členské státy řeší látky vzbuzující obavy na regionální a vnitrostátní úrovni.
V případech, kdy jsou stanoveny unijní environmentální normy kvality, zavádí EU společné cíle pro dosažení ambice nulového znečištění na základě vědeckých důkazů, ale ponechává členským státům flexibilitu při rozhodování o nákladově nejefektivnějším způsobu dosažení těchto cílů s ohledem na příslušné právní předpisy EU týkající se zdrojů. Tímto způsobem (společné cíle s flexibilitou při jejich dosahování) vytváří propojení s právními předpisy na úrovni EU týkajícími se zdrojů (např. udržitelné používání pesticidů) a pomáhá zajistit účinné plnění cílů stanovených v těchto právních předpisech.
Návrh reviduje stávající seznamy látek znečišťujících povrchové a podzemní vody a stanoví nebo aktualizuje normy environmentální kvality, které mají členské státy dodržovat, přičemž se do značné míry opírá o jiné právní předpisy EU, které se zabývají zdroji znečištění nebo regulují jejich emise během výroby a používání (např. omezení používání některých látek podle nařízení REACH29 nebo mezní hodnoty emisí stanovené v povoleních průmyslových zařízení podle směrnice o průmyslových emisích), a ponechává volbu konkrétních opatření na členských státech. Vzhledem k tomu, že každý vodní útvar v EU má své specifické vlastnosti (klima, průtok, geologické podmínky atd.) a nemusí být nutně vystaven stejným tlakům jako jiné vodní útvary, je z hlediska proporcionality správné ponechat výběr opatření na vodohospodářských orgánech členských států.
Kontrola účelnosti právních předpisů EU v oblasti vody v roce 2019 potvrdila přidanou hodnotu rámcové směrnice o vodě, směrnice o normách environmentální kvality a směrnice o podzemních vodách. Posouzení dopadů tohoto návrhu potvrzuje, že látky, u nichž je zvažováno doplnění na seznamy znečišťujících látek s normami kvality platnými pro celou EU, představují riziko na úrovni EU. Byl určen malý počet látek, které již byly na seznam zařazeny a které nadále nejsou považovány za látky vzbuzující obavy na úrovni celé EU, ale které může být stále třeba řešit na vnitrostátní úrovni. Tento návrh stanoví postup, který Evropské komisi umožní řešit nesrovnalosti v tom, jak členské státy rozhodují o látkách, jež mají být regulovány na vnitrostátní úrovni, a o normách kvality, které pro ně mají být stanoveny.
Směrnice vyžaduje, aby členské státy provedly její ustanovení do svých vnitrostátních hmotněprávních a procesněprávních systémů a zavedly opatření, která povedou k dosažení cílů. Tento přístup dává členským státům větší volnost než nařízení, neboť členské státy mohou zvolit nejvhodnější opatření k dosažení dohodnutých výsledných povinností.
V roce 2019 bylo provedeno hodnocení kontroly účelnosti právních předpisů EU v oblasti vody, které se týkalo rámcové směrnice o vodě, směrnice o normách environmentální kvality, směrnice o podzemních vodách a směrnice o povodních. Kontrola účelnosti dospěla k závěru, že ačkoli právní předpisy z velké části odpovídají svému účelu, existuje prostor pro zlepšení v souvislosti s řešením chemického znečištění. Při kontrole účelnosti bylo zjištěno, že obecně existují tři důvody, proč bylo při plnění celkových cílů právních předpisů dosaženo pouze omezeného pokroku:
- nedostatečné začlenění cílů v oblasti vody do ostatních příslušných politik;
- nedostatečné investice členských států do projektů a programů souvisejících s vodou;
- nedostatečné úsilí v oblasti provádění.
Pokud jde o provádění, bylo v souvislosti s chemickým znečištěním zdůrazněno několik nedostatků: velké rozdíly v normách kvality pro znečišťující látky relevantní na vnitrostátní úrovni, administrativní zátěž spojená s podáváním zpráv, nedostatečná specifičnost a včasnost podávaných informací a zdlouhavý a na zdroje náročný proces aktualizace seznamů znečišťujících látek. Tento návrh uvedené nedostatky řeší. Kromě toho zohledňuje příslušná zjištění z kontroly účelnosti nejdůležitějších právních předpisů v oblasti chemických látek z roku 201930 a závazky přijaté v rámci Strategie pro udržitelnost v oblasti chemických látek. Zejména činí krok směrem ke komplexnějšímu monitorování (směsí) tím, že zavádí používání metod na základě účinku a obsahuje ustanovení ke zlepšení včasnosti, účinnosti a soudržnosti posuzování nebezpečnosti a rizik (například usnadněním sdílení údajů a uplatněním přístupu „jedna látka, jedno posouzení“).
Při posouzení dopadů byly zvažovány možnosti zjednodušení a snížení zátěže. Odstranění látek ze seznamu látek znečišťujících povrchové vody představuje omezené snížení zátěže, stejně jako změna revize seznamu sledovaných látek na každé tři roky namísto dvou let a revize seznamů látek znečišťujících povrchové a podzemní vody prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci namísto spolurozhodování. Vytvoření mechanismu automatického poskytování údajů podle rámcové směrnice o vodě a směrnice o normách environmentální kvality sníží zátěž členských států spojenou s podáváním zpráv, stejně jako zrušení dílčí zprávy o programu opatření podle čl. 15 odst. 3 rámcové směrnice o vodě. Zlepšení stávajících pokynů pro metody na základě účinku a vypracování harmonizované metodiky pro monitorování mikroplastů zjednoduší práci členských států v těchto oblastech.
Při vypracovávání posouzení dopadů byly použity základní charakteristiky testu dopadů na malé a střední podniky a výsledky byly uvedeny zejména v oddíle 6. Malé a střední podniky se účastní výroby a používání příslušných znečišťujících látek. Je třeba poznamenat, že přesné určení a kvantifikace dopadů nejsou obecně možné vzhledem k tomu, že dopad bude záviset na opatřeních, která členské státy přijmou k dosažení cílů právního předpisu.
Výbor pro kontrolu regulace vydal dne 24. června 2022 kladné stanovisko s výhradami. Požadoval změny k nápravě zejména tří aspektů: 1) návrhu možností, který shledal jako příliš složitý a jasně nevystihující klíčové možnosti politiky; 2) dopadů na malé a střední podniky a občany, které nepovažoval za dostatečně analyzované, když zpráva neobsahovala posouzení, jak mohou být ovlivněny jednotlivé členské státy; 3) zprávu nepovažoval za jasnou, pokud jde o pořadí velikosti očekávaných dopadů, nebyla kriticky posouzena platnost ilustrativních odhadů přínosů a nákladů a jejich relevance pro iniciativu a srovnání možností neshledal jako vycházející z jejich účelnosti, účinnosti a soudržnosti.
V reakci na to byly možnosti politiky zjednodušeny snížením počtu možností a jejich agregací. Dopady na malé a střední podniky byly v celém textu dále rozvedeny, stejně jako informace o dopadech na spotřebitele a členské státy. Byl vyjasněn výklad číselných údajů o nákladech a přínosech, aby se předešlo dojmu, že je lze vykládat výhradně jako související s touto iniciativou. Byl doplněn text k zásadě „jeden přijmout – jeden zrušit“. Nakonec bylo do textu doplněno posouzení účelnosti, účinnosti a soudržnosti jednotlivých možností.
Posouzení dopadů zkoumalo tři skupiny možností, tj. možnosti týkající se povrchových vod, možnosti týkající se podzemních vod a průřezové možnosti. V případě povrchových vod se posuzoval dopad doplnění řady látek (z přezkoumávaných léčivých přípravků, pesticidů, průmyslových chemikálií a kovů) na seznam prioritních látek, a tedy stanovení celoevropských norem environmentální kvality pro tyto látky. U několika stávajících prioritních látek byl přezkoumán dopad změny jejich NEK (na základě nových vědeckých důkazů). U některých dalších stávajících prioritních látek byl přezkoumán dopad jejich vyřazení ze seznamu. V případě podzemních vod byl při posouzení dopadů přezkoumán dopad doplnění konkrétních (skupin) látek na seznam, konkrétně látek PFAS, nerelevantních metabolitů pesticidů (nrMs) a léčivých přípravků. Nakonec byly při posouzení dopadů přezkoumány různé možnosti, jak zlepšit digitalizaci a zefektivnit administrativu a řízení rizik v oblasti znečištění vod.
Hlavními zdroji znečištění u určených látek jsou chemické výrobní procesy (přímé emise vznikající při výrobě dřeva, buničiny, oceli, spalování, při výrobě textilu, plastů atd.); vypouštění odpadních vod obsahujících léčivé přípravky a chemické látky z praní textilií, spotřební výrobky, čisticí prostředky, výrobky pro osobní péči; nepřímé vypouštění v důsledku používání pesticidů, biocidů a léčivých přípravků v zemědělství; chemické látky používané při stavbě silnic; ukládání rtuti ze zařízení spalujících fosilní paliva a látek PFAS z hasicích pěn. Všechny tyto zdroje a způsoby šíření podléhají právním předpisům, včetně směrnice 2010/75/ES o průmyslových emisích (probíhá revize), směrnice 91/271/EHS o čištění městských odpadních vod (probíhá revize), směrnice 2009/128/ES o udržitelném používání pesticidů (probíhá revize), směrnice 2001/83/ES o humánních léčivých přípravcích, nařízení (EU) 2019/6 o veterinárních léčivých přípravcích, nařízení REACH č. 1907/2006, nařízení (ES) č. 1107/2009 o přípravcích na ochranu rostlin, nařízení (EU) č. 528/2012 o biocidních přípravcích a nařízení (ES) č. 1223/2009 o kosmetických přípravcích. Stanovením maximálních koncentračních limitů pro tyto látky má tento návrh posílit účinek a provádění právních předpisů EU týkajících se zdrojů a způsobů šíření a v případech, kdy je to nutné pro účely ochrany zdraví nebo životního prostředí, prosazovat přijetí přísnějších opatření u zdrojů/cest na úrovni členských států.
Navrhovaný balíček politik zajišťuje, aby legislativní změny zůstaly přiměřené, aby jejich ekonomické, sociální a environmentální přínosy byly vyšší než odpovídající náklady a aby se zaměřovaly na otázky, které lze nejlépe řešit na úrovni EU.
Vyčíslení nákladů a zejména přínosů této iniciativy je obtížné vzhledem k jejímu vzájemnému působení s jinými politickými iniciativami (a závislosti na nich) v případě některých opatření v rámci celé EU. Členské státy si navíc mohou do značné míry vybrat, která opatření zavedou, aby dosáhly souladu: ta se tedy budou lišit podle vnitrostátních/místních podmínek.
U povrchových vod se očekávají významné přímé náklady například v souvislosti s doplněním ibuprofenu, glyfosátu, látek PFAS a bisfenolu A na seznam prioritních látek, jakož i se změnou norem environmentální kvality pro polyaromatické uhlovodíky (PAU), rtuť a nikl. Pravděpodobně to způsobí náklady na vývoj výrobků pro průmysl a náklady na náhradu pro uživatele těchto látek, a to i v odvětví zemědělství.
Pokud jde o podzemní vody, nejvýznamnější náklady pravděpodobně vzniknou z doplnění norem kvality pro látky PFAS. Náklady mohou souviset s omezením používání pesticidů nebo průmyslových chemikálií, například s nakládáním s kontaminovaným pevným biologickým odpadem a s intenzivnějším čištěním odpadních vod. Náklady na upřednostňovanou digitalizaci, zefektivnění administrativy a lepší řízení rizik jsou administrativní povahy, zpočátku by se projevily na úrovni EU a obecně by byly nízké, s možnou výjimkou mechanismu automatizovaného poskytování údajů. Náklady nelze přiřadit pouze k této iniciativě vzhledem k nevyhnutelným interakcím a synergiím s mnoha dalšími politikami EU, které se zabývají stejnými látkami. Náklady v důsledku znečištění jsou většinou internalizovány prostřednictvím směrnice o průmyslových emisích a směrnice o čištění městských odpadních vod, budoucího zákazu všech látek PFAS s výjimkou nezbytných použití, provádění připravované iniciativy týkající se mikroplastů a dalších. Například revize směrnice o čištění městských odpadních vod podpoří modernizaci mnoha čistíren odpadních vod a zavede rozšířenou odpovědnost výrobců za krytí nákladů, což výrazně sníží zatížení povrchových a podzemních vod mikroskopickými znečišťujícími látkami.
Navrhovaná iniciativa si klade za cíl přispět ke snížení koncentrací akutně toxických anebo perzistentních chemických látek ve vodě. Zlepší také hodnotu vodních ekosystémů a služeb, které poskytují. Přínosy tak zahrnují snížení dopadů na lidské zdraví, přírodu, opylovače a zemědělství a také zabránění nákladům na úpravu vody. Zpřístupnění údajů z monitorování chemických látek, které budou snadno dostupné, přístupné a opakovaně použitelné, významně zlepší soudržnost posuzování bezpečnosti a bude důležitým krokem na cestě k přístupu „jedna látka, jedno posouzení“, k němuž se zavázala Zelená dohoda pro Evropu.
